Bolehkah ASN /PNS, PPPK Merangkap Jabatan BPD?

Bolehkah Aparatur Sipil Negara (ASN) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) Menduduki Kursi BPD?

Oleh: Imam Yudhianto Soetopo, SH, MM
(Pemerhati Kebijakan Pemerintahan Desa)

Bolehkah Aparatur Sipil Negara (ASN) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) menduduki kursi Badan Permusyawaratan Desa (BPD)? Pertanyaan ini kembali mengemuka di tengah persiapan pemilihan BPD serentak di berbagai daerah pada tahun 2026. Secara normatif, tidak ditemukan satu pun ketentuan peraturan perundang-undangan yang secara eksplisit melarang ASN atau PPPK menjadi anggota BPD. Namun, dalam praktiknya, muncul polemik yang tidak sederhana: sebagian pemerintah daerah dan DPRD mewajibkan pengunduran diri, sementara sebagian lain justru membolehkan dengan merujuk pada asas legalitas.

Artikel ini menguraikan secara sistematis landasan hukum yang mendukung kebolehan ASN dan PPPK menduduki jabatan BPD, sekaligus mengkritisi kelemahan argumentasi yang melarang, dengan tetap menempatkan kehati-hatian terhadap potensi konflik kepentingan sebagai prasyarat etis dan administratif.

Dalam konstruksi hukum positif Indonesia, larangan terhadap suatu perbuatan harus didasarkan pada norma yang tegas dan eksplisit. Asas legalitas—nullum crimen, nulla poena sine lege—menuntut agar setiap pembatasan hak warga negara, termasuk hak untuk menduduki jabatan publik, tidak dapat diberlakukan hanya berdasarkan analogi atau interpretasi yang diperluas. Ketika berbicara tentang keanggotaan BPD, titik tolak analisis harus dimulai dari Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Pasal 63 huruf c UU Desa menyatakan bahwa anggota BPD dilarang merangkap jabatan sebagai pelaksana pemerintahan desa maupun lembaga kemasyarakatan desa.

Jika ditafsirkan secara gramatikal, frasa “pelaksana pemerintahan desa” merujuk pada Kepala Desa dan Perangkat Desa, sementara “lembaga kemasyarakatan desa” merujuk pada entitas seperti Lembaga Pemberdayaan Masyarakat, Pemberdayaan Kesejahteraan Keluarga, Karang Taruna, dan sejenisnya yang berada dalam ekosistem kelembagaan desa. ASN dan PPPK, sebagai aparatur negara yang berada dalam struktur pemerintahan pusat atau daerah, tidak termasuk dalam kategori tersebut. Dengan demikian, memasukkan ASN ke dalam larangan Pasal 63 huruf c merupakan perluasan makna yang tidak didukung oleh rumusan norma, atau dalam doktrin hukum dikenal sebagai interpretasi ekstensif yang berlebihan.

Lebih lanjut, rujukan pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 110 Tahun 2016 tentang BPD juga tidak memberikan dasar larangan yang memadai. Pasal 17 huruf g Permendagri tersebut menyebut bahwa calon anggota BPD tidak boleh merangkap jabatan sebagai perangkat desa dan/atau jabatan lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Frasa “jabatan lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan” merupakan norma rujukan terbuka, bukan norma larangan langsung. Artinya, larangan tersebut hanya berlaku apabila terdapat ketentuan lain yang secara eksplisit melarang rangkap jabatan itu. Untuk menjadikan pasal ini sebagai dasar melarang ASN menjadi anggota BPD, harus dibuktikan terlebih dahulu adanya norma lain yang secara tegas menyatakan bahwa ASN tidak boleh menduduki jabatan BPD. Faktanya, dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, tidak terdapat satu pun ketentuan yang secara eksplisit memuat larangan tersebut. UU ASN mengatur larangan bagi ASN untuk menjadi anggota partai politik, menjadi anggota tim kampanye, atau terlibat dalam politik praktis, tetapi tidak menyinggung keanggotaan dalam BPD. Ketidakhadiran norma larangan ini menjadi indikasi kuat bahwa pembentuk undang-undang tidak bermaksud membatasi ASN untuk berpartisipasi dalam lembaga permusyawaratan desa.

Pada tataran konseptual, prinsip netralitas ASN sering kali dijadikan alasan untuk melarang ASN menjadi anggota BPD. Namun, pendekatan ini mengandung kekeliruan kategoris. Netralitas ASN dalam UU ASN dimaksudkan untuk menjauhkan ASN dari pengaruh politik praktis, yaitu politik kepartaian dan politik elektoral yang berkaitan dengan perebutan kekuasaan. BPD, secara kelembagaan, bukanlah arena politik praktis. BPD adalah lembaga representatif desa yang berfungsi dalam kerangka musyawarah dan pengawasan lokal, sebagaimana diatur dalam UU Desa. Fungsi BPD bersifat deliberatif: membahas dan menyepakati Rancangan Peraturan Desa bersama Kepala Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap kinerja Kepala Desa. Tidak ada satu pun fungsi tersebut yang bersinggungan dengan politik kepartaian atau pemilihan umum. Oleh karena itu, menyamakan keanggotaan BPD dengan pelanggaran netralitas ASN merupakan generalisasi yang tidak tepat secara doktrinal.

Argumen lain yang kerap dikemukakan adalah potensi konflik kepentingan, dengan merujuk pada Pasal 8 ayat (1) huruf d Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen PNS, yang menyatakan bahwa PNS dilarang menduduki jabatan lain yang dapat menimbulkan konflik kepentingan. Norma ini bersifat kasuistik, bukan larangan umum. Frasa “dapat menimbulkan” mengandung makna potensi yang harus dibuktikan secara konkret, bukan diasumsikan. Tidak semua jabatan di luar PNS otomatis menimbulkan konflik kepentingan.

Dalam konteks BPD, konflik kepentingan baru dapat dikatakan ada apabila terdapat hubungan langsung antara tugas kedinasan PNS dengan kewenangan desa yang diawasi atau dipengaruhi oleh BPD. Misalnya, seorang PNS yang bertugas di kecamatan sebagai pendamping desa atau pengawas keuangan desa, lalu menjadi anggota BPD di desa yang sama, dapat menimbulkan benturan peran. Namun, tanpa kondisi konkret semacam itu, larangan tidak dapat diberlakukan secara serta-merta. Kekhawatiran tentang double budget atau penerimaan gaji rangkap juga bukan dasar hukum untuk melarang secara mutlak, melainkan persoalan administratif yang dapat diatur melalui mekanisme pembatasan penerimaan tunjangan.

Dalam konteks konsistensi pengaturan hukum, penting untuk mencermati Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2026 tentang Pelaksanaan UU Desa. Peraturan pemerintah tersebut secara eksplisit mengatur bahwa perangkat desa yang berstatus PNS harus mengundurkan diri. Namun, dalam keseluruhan pengaturan mengenai BPD, tidak terdapat ketentuan serupa. Secara logika hukum, melalui argumentum a contrario, dapat ditarik simpulan bahwa apabila pembentuk peraturan bermaksud melarang ASN menjadi anggota BPD, maka larangan tersebut akan dirumuskan secara eksplisit sebagaimana halnya pada perangkat desa. Ketiadaan norma tersebut menunjukkan bahwa pembentuk peraturan tidak bermaksud memberlakukan larangan serupa terhadap BPD. Dengan kata lain, pembentuk peraturan justru memberikan ruang bagi ASN untuk menjadi anggota BPD, sepanjang tidak menjalankan dua jabatan secara bersamaan dan tidak terjadi konflik kepentingan yang nyata.

Perbedaan interpretasi di atas tidak hanya berhenti pada tataran akademik, tetapi juga mewujud dalam dinamika kebijakan di berbagai daerah. Di Kabupaten Bandung Barat, Komisi I DPRD setempat memastikan bahwa ASN diperbolehkan mencalonkan diri sebagai anggota BPD karena regulasi yang berlaku tidak memuat larangan bagi ASN ataupun PPPK untuk menjadi anggota BPD. Ketua Komisi I bahkan menegaskan bahwa ASN diperbolehkan menjadi anggota BPD selama memenuhi persyaratan yang berlaku dan tidak menjalankan dua jabatan secara bersamaan. Sebaliknya, di Kabupaten Blitar, Badan Kepegawaian dan Pengembangan Sumber Daya Manusia menegaskan bahwa PNS dan PPPK dilarang merangkap jabatan di lembaga desa, termasuk BPD. Di Dompu, Nusa Tenggara Barat, perangkat desa dan anggota BPD yang merangkap sebagai ASN terancam diberhentikan karena dianggap bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan berpotensi menimbulkan persoalan administrasi serta keuangan negara.

Sementara itu, di Jombang, polemik ini memicu desakan dari Perkumpulan Aparatur Perangkat Desa Seluruh Indonesia dan Forum Rembug Masyarakat Jombang agar dilakukan penataan ulang demi menjaga independensi lembaga desa, karena ASN yang merangkap BPD dinilai dapat memengaruhi independensi lembaga dan mempersempit peluang masyarakat umum untuk terlibat. Perbedaan sikap antar-daerah tersebut semakin menegaskan adanya kekosongan kepastian hukum yang perlu segera direspons oleh pemerintah pusat.

Berdasarkan keseluruhan analisis tersebut, dapat disimpulkan bahwa secara normatif, tidak ada larangan hukum yang secara eksplisit melarang ASN dan PPPK untuk menjadi anggota BPD. Argumen yang mewajibkan pengunduran diri tidak memiliki dasar normatif yang kuat, melainkan lebih merupakan hasil perluasan interpretasi terhadap norma-norma umum tentang netralitas dan konflik kepentingan. Dalam sistem hukum yang menjunjung asas legalitas, larangan tidak dapat dibangun hanya dari asumsi atau interpretasi luas. Posisi yang lebih dapat dipertahankan adalah bahwa ASN tidak secara otomatis dilarang menjadi anggota BPD, kecuali dalam kondisi konkret di mana terjadi konflik kepentingan yang nyata atau terdapat ketentuan khusus lain yang secara eksplisit melarangnya. Namun demikian, kebolehan ini tidak boleh dimaknai sebagai kebebasan tanpa batas. ASN dan PPPK yang ingin menjadi anggota BPD harus memastikan tidak adanya konflik kepentingan yang nyata dengan tugas kedinasannya, serta memperoleh izin tertulis dari atasan atau Pejabat Pembina Kepegawaian sebagai bentuk kepatuhan administratif dan etika birokrasi.

Menyikapi perbedaan interpretasi dan polemik yang terjadi di berbagai daerah, diperlukan langkah-langkah yang konstruktif dan berorientasi pada kepastian hukum. Pemerintah Pusat, dalam hal ini Kementerian Dalam Negeri, perlu menerbitkan penafsiran resmi terhadap Pasal 17 huruf g Permendagri 110/2016 juncto Pasal 63 huruf c UU Desa, guna memberikan kepastian hukum dan mengakhiri perbedaan penafsiran di daerah. Bagi daerah yang ingin memberikan kepastian hukum lebih lanjut, dapat diterbitkan Peraturan Daerah atau Peraturan Bupati/Walikota yang secara eksplisit mengatur status ASN/PPPK yang menjadi anggota BPD, termasuk mekanisme pencegahan konflik kepentingan dan pembatasan penerimaan tunjangan ganda, sebagaimana telah dilakukan oleh beberapa daerah.

Pemerintah daerah dan DPRD juga perlu melakukan sosialisasi secara masif kepada masyarakat dan aparatur desa mengenai aturan dan interpretasi hukum yang berlaku, guna menghindari kesalahpahaman dan potensi sengketa di kemudian hari. Dengan langkah-langkah tersebut, diharapkan proses pemilihan BPD serentak tahun 2026 dapat berjalan dengan lancar, demokratis, dan sesuai dengan koridor hukum yang berlaku, tanpa menimbulkan polemik yang berkepanjangan di tengah masyarakat. (red)